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"激战厨房2",　　【编者按】　　过去一年，法治在更新中走向深化。　　从备案审查新规出台到正当防卫制度的加强适用，从寻衅滋事罪的实践调研到网络暴力的司法规制，从呼吁律师权益保障到民企保护的立法行动，从醉驾入罪标准的提高到轻罪化时代的应对，从营商环境法治建言到司法公开的再出发，这些具体的法治实践不仅关乎公道与人心，还检验着法治底蕴和成色。　　2024年1月，习近平总书记对政法工作作出重要指示：政法战线要深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制。中央政法工作会议也指出，要着力保障和促进社会公平正义，以政法工作现代化支撑和服务中国式现代化。　　新的一年，法治更新方向何在？法治信念如何厚植？信念之火何以燎原？这些命题事关政法工作现代化的扎实推进。　　时值2024年全国两会，澎湃新闻特此推出专题策划——“何以法治”，选取立法、执法、司法、监督、行政等领域重点议题，邀请法律界人士解读、评析法治实践情况，以此明晰何以法治的路径，为提升和促进法治贡献卓见。　　针对备案审查制度，我们特邀北京航空航天大学法学院教授王锴撰文解读。王锴教授在专稿《把立法权和文件制定权关进制度的笼子》中表示，相比于行政和裁判往往只针对特定人、特定事，立法和规范性文件具有普遍约束力，一旦出了问题，影响面和破坏力更大。　　他举例称，2017年引发甘肃祁连山生态破坏事件的原因之一就是在立法层面为破坏生态行为“放水”，“对于不合宪、不合法的立法和规范性文件就需要通过备案审查来进行监督和纠正”。　　为什么要对立法和规范性文件进行监督？原因在于全面依法治国的要求。王锴进一步认为，全面依法治国要让所有的国家权力在法治轨道上运行，其中就包括立法权和规范性文件的制定权也要在法治轨道上运行，“备案审查监督的对象就是各级国家机关制定的立法和非立法性的规范性文件”。　　党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。“我国的备案审查制度是立足于我国国情的、被实践证明行之有效的针对立法权和文件制定权的监督制度。”王锴观察指出，备案审查制度运行四十多年以来，涌现出了很多典型案例，包括涉及收容遣送、收容教育、城乡死亡赔偿金、城市房屋拆迁管理等制度。　　2023年，有公民还针对最高人民检察院的司法解释中规定“上级人民检察院可以依法统一调用辖区内的检察人员办理案件”提出审查建议，推动异地异级调用检察官应当经本级人大常委会任命。除此之外，一些涉及滥收停车费、滥扣电动车、交警查手机、强制亲子鉴定、进行连坐株连、禁放烟花爆竹等关系公民切身利益的地方立法或规范性文件也都通过备案审查制度得到纠正。　　“当前，备案审查结果的刚性越来越强。”王锴表示，通常来讲，备案审查机关审查出问题后，会首先与制定机关沟通，要求其修改或废止，“当然，实践中，制定机关一般都同意修改或废止，所以迄今尚未出现过审查机关撤销某部立法或规范性文件的情形。但也存在制定机关口头上答应而久拖不改的情形”。　　基于此，2023年底出台的《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》中专门规定，在撤销之外，委员长会议还可以提请常委会审议作出确认违法并要求制定机关限期修改或者废止以及要求制定机关自行修改完善或者要求制定机关进行清理等决定。　　数据显示，2012年-2022年间，全国人大常委会共接收各类报送备案的规范性文件14261件，累计推动、督促制定机关修改、废止各类规范性文件2万余件。　　“这些非立法性的规范性文件虽然不是立法，但数量众多，并且能够影响公民、法人、其他组织的权利义务。”王锴因此认为，之所以要将立法权和文件制定权关进制度的笼子，就是要确保国家出台的每一部立法、每一个文件都是“良法”，“只有具备良法的前提，后续的依法执政、依法行政、依法裁判才有意义，全面依法治国的目标才能最终实现”。　　以下为专稿全文：　　党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。2022年，习近平总书记在《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》的署名文章中也指出，提高合宪性审查、备案审查能力和质量。那么，中央高度重视的备案审查究竟是一项什么样的制度？它与老百姓的日常生活究竟有何联系？　　备案审查是一项具有中国特色的宪法监督和法律监督制度，它监督的对象是各级国家机关制定的立法和非立法性的规范性文件。为什么要对立法和规范性文件进行监督？原因在于全面依法治国的要求。　　全面依法治国要让所有的国家权力在法治轨道上运行，即做到依法（依宪）立法、依法行政、依法裁判、依法执政等。这其中就包括立法权和规范性文件的制定权也要在法治轨道上运行，因为相比于行政和裁判往往只针对特定人、特定事，立法和规范性文件具有普遍约束力，一旦出了问题，影响面和破坏力更大。　　比如，2017年引发甘肃祁连山生态破坏事件的原因之一就是在立法层面为破坏生态行为“放水”。《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致。2013年5月修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，违法允许在国家级自然保护区实验区进行矿产开采。《甘肃省煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展实施方案》违规将保护区内11处煤矿予以保留。因此，对于那些不合宪、不合法的立法和规范性文件怎么办？这就需要通过备案审查来进行监督和纠正。　　我国的备案审查制度起源于上个世纪八十年代前后，1979年的《地方各级人大和地方各级政府组织法》第6条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。第27条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。　　此后，1982年8月，全国人大常委会办公厅对自1979年11月-1982年6月底收到的地方性法规进行统计，并将审查发现的问题和意见印发全国人大常委会。可以说，最早的备案审查实践是针对地方性法规展开的。1990年国务院的《法规规章备案规定》将规章纳入了备案审查的范围。2000年的《立法法》不仅专章规定“适用与备案”（2015年修改为“适用与备案审查”），而且发展出了依申请的备案审查方式，即允许所有的国家机关、企事业组织、社会团体、公民向全国人大常委会提出对法规、司法解释的备案审查申请。　　据公开报道，仅2012年—2022年，全国人大常委会就收到了公民、组织提出的14000余件审查建议，并进行了逐件认真研究处理。如果说《立法法》是将几乎所有的立法纳入了备案审查范围，那么，2007年的《各级人大常委会监督法》则将人大及其常委会以及政府制定的非立法性的规范性文件（也就是俗称的“红头文件”）纳入了备案审查范围。这些非立法性的规范性文件虽然不是立法，但数量众多，并且能够影响公民、法人、其他组织的权利义务。据此，就构建起了相对完善的针对立法和规范性文件的备案审查制度。　　2014年，党的十八届四中全会决定中提出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。2015年，中共中央办公厅出台的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》中将“有件必备、有备必审、有错必纠”作为指导备案审查工作的原则方针。这些都意味着备案审查工作进入了常态化、正规化、实效化发展的轨道。　　我国的备案审查制度是立足于我国国情的、被实践证明行之有效的针对立法权和文件制定权的监督制度，它的特点包括：一、以人民代表大会制度为依托，以各级人大常委会作为备案审查的中心，以政府、党委、军队、监察等其他备案审查机关作为支柱，覆盖了各种形式的立法和规范性文件（包括党内法规和党内规范性文件）的多系统、多层级的监督。　　二、审查方式多样，不仅有审查机关的依职权主动审查，也有依申请审查、移送审查、专项审查、联合审查等审查方式，各种审查方式相互配合，形成监督合力。　　三、审查结果的刚性越来越强。通常来讲，备案审查机关审查出问题后，会首先与制定机关沟通，要求其修改或废止，制定机关如果同意修改或废止的，并书面提出明确处理计划和时限的，可以不再向其提出书面审查研究意见，审查中止。经沟通没有结果的，审查机关会向制定机关提出书面审查研究意见，要求制定机关在两个月内提出书面处理意见。制定机关收到审查研究意见后逾期未报送书面处理意见的，审查机关可以向制定机关发函督促或者约谈制定机关有关负责人，要求制定机关限期报送处理意见。制定机关按照书面审查研究意见进行修改、废止的，审查终止。制定机关未按照书面审查研究意见及时修改、废止的，可以向全国人大常委会委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请全国人大常委会审议。当然，实践中，制定机关一般都同意修改或废止，所以迄今尚未出现过审查机关撤销某部立法或规范性文件的情形。但也存在制定机关口头上答应而久拖不改的情形，所以2023年底出台的《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》中专门规定，在撤销之外，委员长会议还可以提请常委会审议作出确认违法并要求制定机关限期修改或者废止以及要求制定机关自行修改完善或者要求制定机关进行清理等决定。据统计，2012年-2022年间，全国人大常委会共接收各类报送备案的规范性文件14261件，累计推动、督促制定机关修改、废止各类规范性文件2万余件。　　四、审查过程的公开性和透明性越来越高。备案审查是全过程人民民主的重要组成部分，因此，在审查过程中必须保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。对此，《立法法》第113条规定，审查机关将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》也规定，开展备案审查工作应当充分发扬民主，加强调查研究。听取制定机关说明情况、反馈意见。通过座谈会、论证会、听证会、委托研究、走访调研等方式，听取国家机关、社会组织、企业事业单位、专家学者以及利益相关方的意见。自2017年以来，全国人大常委会法工委已经向全国人大常委会提交了7份备案审查的年度工作报告，报告内容向社会公开，让公众了解上一年度备案审查工作的具体情况和典型案例，方便社会监督。2022年修正的《地方各级人大和地方各级政府组织法》更是将这一制度扩展到地方人大常委会，要求县级以上的地方各级人大常委会都要听取和审议备案审查工作情况报告。　　备案审查制度运行四十多年以来，涌现出了很多典型案例，每一个案例都代表着我国法治事业的进步。　　较早的案例包括2003年，北京大学三位法学博士向全国人大常委会提出审查建议，认为国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》违反《立法法》，推动收容遣送制度的废止。2009年，有公民向全国人大常委会提出审查建议，认为国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》违反宪法和《城市房地产管理法》等法律，推动该条例被修改为《国有土地上房屋征收和补偿条例》。2019年，全国政协委员提出对《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》进行合宪性审查的提案，推动收容教育的不再执行。2020年，有公民向全国人大常委会提出审查建议，认为《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中死亡赔偿金按照城乡户籍区分计算标准违反平等原则，推动城乡死亡赔偿金制度的统一。2023年，有公民针对最高人民检察院的司法解释中规定“上级人民检察院可以依法统一调用辖区内的检察人员办理案件”提出审查建议，推动异地异级调用检察官应当经本级人大常委会任命。　　除此之外，一些涉及滥收停车费、滥扣电动车、交警查手机、强制亲子鉴定、进行连坐株连、禁放烟花爆竹等关系公民切身利益的地方立法或规范性文件也都通过备案审查制度得到纠正。　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。之所以要将立法权和文件制定权关进制度的笼子，就是要确保国家出台的每一部立法、每一个文件都是“良法”。只有具备良法的前提，后续的依法执政、依法行政、依法裁判才有意义，全面依法治国的目标才能最终实现，这既是建立备案审查制度的“初心”，也是我们不断推动这一制度向前发展的信心和使命。点击进入专题：

"激战厨房2",来源：中国新闻周刊当地时间3月4日，美国最高法院以9：0的一致投票做出裁定，推翻了科罗拉多州最高法院此前做出的剥夺前总统--**--　　来源：中国新闻周刊3月2日，美国北卡罗来纳州，特朗普出席一场竞选集会。图/视觉中国　　当地时间3月4日，美国最高法院以9：0的一致投票做出裁定，推翻了科罗拉多州最高法院此前做出的剥夺前总统特朗普参选公职资格的判决。这份简短的裁决在美国总统选举初选密集举行的“超级星期二”前发布，体现出最高法院法官们拒绝卷入党派政治的统一立场。　　从法律上说，本案是围绕美国宪法第十四修正案第3条的争议，即作为前总统的特朗普是否因参与2021年1月6日发生的“国会山骚乱”而丧失担任公职的资格。科罗拉多州最高法院去年12月裁定，特朗普应当被从该州初选投票的名单上划去。从政治上说，本案揭开了民主党人阻击特朗普重回白宫的“法律战”，轻则让特朗普团队浪费初选竞选经费，重则将其排除在总统选举之外。　　不过，和法律界的普遍预期一致，美国联邦最高法院让民主党人失望了。和科罗拉多州最高法院的判决不同，在3月4日发布的裁决中，联邦最高法院既没有重点讨论总统是否在第十四修正案第3条规定的“官员”范围，也没有对“国会山骚乱”进行法律定性。　　相反，法院回顾了第十四修正案的制订历史，强调其立法是为了在南北战争后阻止南方邦联重新掌权，确保联邦的持久存在。法院进一步解释道，各州有权基于第3条取消州官员担任公职的资格，但无权审查联邦官员，因为联邦官员是基于“全体人民而非部分人民”而履职。就此，法院从根本上排除了美国各州剥夺特朗普竞选公职资格的合法性，为整场“法律战”关上大门。　　在一致意见之外，最高法院还以5：4的投票结果裁定，取消联邦公职资格是美国国会的专有权力。三位自由派法官及特朗普提名的巴雷特法官对此表示异议，认为法院无需在此做出更进一步的结论。　　少数法律专家也认为，由于美国大选后，国会就职时间先于总统选举人投票时间，如果出现一党赢得国会两院、另一党赢得白宫的情况，新一届国会可能会利用专有权力对当选总统的资格发难。不过，考虑到这不符合美国选举的常态，且“极限操作”的程序空间很小，这种警告更像是民主党评论人士对最高法院发出的“纸面抗议”。　　目前，共和党占据众议院多数席位。这意味着在11月选举日前，通过国会剥夺特朗普竞选资格的可能性接近于零。唯一尚未被最高法院裁决“堵死”的道路是在大选前完成对特朗普的刑事判决，但相关诉讼旷日持久，亦无希望。　　民主党人并非第一次祭出宪法第十四修正案阻击特朗普。2021年，在7名共和党参议员倒戈的背景下，控制众议院的民主党人曾有机会推动对特朗普的第二次弹劾案通过，禁止其再次竞选公职。　　但律师出身的参议院共和党领袖麦康奈尔认定，该修正案原文只包括在任联邦官员及议员，而特朗普在弹劾案发起时已经离任。麦康奈尔及其政治盟友反对弹劾的真实原因众说纷纭，但他们的选择让参议院未能通过该案。如今，民主党人及共和党内的“反特朗普”人士批评道，麦康奈尔等建制派主动放弃了唯一一次机会。　　不过这一次，有不少民主党人对最高法院的判决早有预期，甚至暗表赞同。明尼苏达州州长沃尔兹就表示，“让人民有机会投票，才是终结特朗普的最佳方式”。事实上，最高法院发布的是一份中规中矩的判决，遵循了一系列先例。美国国会历来都被确认拥有包括解决联邦公职资格问题的广泛权力。　　经历了“史上提名联邦法官最多”的特朗普执政期后，保守派、自由派法官比例失衡的最高法院，常被舆论批评陷入党派政治。虽然戈萨奇、巴雷特等“特朗普法官”本就被美国律师协会认定适格，就职后也曾发布不被共和党人所喜的意见，但在涉及女性堕胎权的多布斯案等判决中，法官们涉及实体问题的讨论，往往成为党派相互攻击的工具。　　在此背景下，大法官们本次绕开第十四修正案的实体争议，一致拒绝卷入党争，对两党都释放出了强烈信号。正如巴雷特法官在个别意见书中所言：“我们的分歧远不如我们的一致重要。所有九位法官都同意本案的裁决。这就是美国人应当收到的信息。”　　记者：曹然（caoran@chinanews.com.cn）

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作者：硕奇希

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